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市场人士如何看待“新型城镇化”

十八届三中全会召开在即，各界对它寄予高度期待。尤其，提出近一年尚不见“落地”的新型城镇化战略，以及与之相关的一系列制度改革计划，连同房地产调控的长效机制，都被广泛猜测可能会在此次大会上正式面世，因而聚焦了各界关注。
同时，地方政府出于对土地财政及以建设拉动经济的一贯依赖，难免会将此次城镇化视为展开新一轮造城运动的机遇。中央政府应该如何理顺各方诉求，既做好保障，顾及进城农民等群体的利益，又化解新型城镇化在实际操作中被地方投资冲动绑架的风险，或将是个考验。

对于上述问题，市场方面的想法如何？是否与政府目标达成了一定程度的“共识”？对于房地产业在城镇化战略下的发展前景，又有哪些具体解读？本期“群议”采访了瑞银证券中国首席经济学家汪涛、中国高通智库总经理张宏、北京国瑞兴业地产股份有限公司董事总裁鲍筱斌三位业内研究者。以下是他们关于城镇化的几点判断。

1. 纽约时报中文网：在国家提出城镇化战略后，中国是否又将（或已经）掀起了一轮新城/新区建设热潮？这将如何影响中国房地产市场的预期及走向？又会对整体国民经济产生怎样的影响？

汪涛：有待观察

根据之前国务院所做调查，每个地级市计划要建1.5个新城或新区，加上中国城镇化中也有很多是旧城改造——数据看起来很吓人，但光从这些数据就判断“新城过剩”，那也很难说。另外，这些数据是规划层面的，地方政府增长投资的积极性很高，会有很多宏伟的计划，但最终能否实现又是另外一回事。并不能说政府规划的就一定能做，或一定会做。比如从另一个角度来看，今年新开工的房地产建设前八个月同比增长4%左右，而去年新开工的面积是下降7%，从这个层面看，这是温和的反弹，还没有反映出"热潮"。

言及新城建设与房地产市场，地方政府造城的积极性很高，但那些宏伟的造城计划能否造出来，就取决于未来一系列政策的出台：最重要的是信贷政策，房地产政策和土地政策。规划能不能实现，得看政府能不能卖得出地；能不能卖得出地，则跟房地产市场和政府调控政策有关。今年的房地产很火，土地卖得好，而去年的土地财政收入是下降的。

张宏：由住到商

对于新城建设的理解，可以有两个层面；一是官方数据显示，中国平均每个地级市计划兴建约1.5个新城/新区，144个地级城市有200余个新城/新区待建，而旧城改造还未算入其中。当然从规划角度来讲，这是有所超前的，会引发市场的担忧；但另一层面，从地产、城市规划的角度来说，这既有超前，又符合经济增长规划和市场发展的逻辑，一定程度上是可以接受的。

新城建设与房地产的关联性是比较紧密的。地方政府在地方经济发展过程中对土地财政的依赖性比较大，会使城市发展形态更多地表现在比较单一的住宅产品开发，这需要调整。我认为城镇化的内涵是中央层面提到的“人的城镇化”，这里面的核心是产业支撑。过去长时间以住宅市场为房地产开发的主要模式，也需要调整。而“人的城镇化”所对应的是住宅服务和产业，更多的是产业地产、商业地产，产业和就业支撑是更为重要的。

新城建设和房地产市场之间的互动，与上一阶段会有所差别。看三年前房地产市场的发展，基于土地征地制度和新的区域规划背景，房地产更多的进入了三、四线城市，这些城市还需要一个成长、成熟的阶段，市场需求存在，但不足以形成一个优良的市场。而当前阶段，房地产主流企业逐渐回归了一、二线城市。大家在关注三、四线城市中的优良市场，同时也在规避一些有风险、比较弱的市场。但问题的核心是，企业更多地去遴选三、四线城市中最优质的市场，但整体市场的发展不是房地产企业能解决的，而是由政府来主导的。产业定位，配套政策加以引导和支持，房地产作为第三产业在投资领域更好地去配合，符合潮流，这是个渐进的过程。

新城建设潮，将给国民经济发展带来一定风险。主要是土地财政直接涉及到地方债务的问题。这是大家比较关注的焦点问题。未来一两月的地方审计对地方债务的公开，将让人有新的思考。未来政策需要对地方政府的融资渠道和融资方式上，做出约束性的举措。

鲍筱斌：分类讨论

现在有些地方政府再提新城、新区规划，是没有尊重经济社会发展的客观规律。从我个人二、三十年对中国城市规划、城市建设、房地产开发的体会来看，再造大量新城、新区的时机已经过去了。城镇化建设确实还有很大空间，但不能简单地理解成建设新的城市。

现在世界的经济环境发生了深刻的变化。中国的产能过剩很明显，我们正处在“调结构”的经济时期，简单地去增建城镇肯定不可以。现在应该在新型产业布局的前提下，再来推动城镇化建设。尊重产业发展规律，站在世界产业分工的高度，才有可能使城镇化有前瞻性、可持续发展。所以，城镇化不是一种你想城镇化就能城镇化的主观行为，它必须是经济社会发展到一定阶段后的客观规律。

而具体就地域而言，中国目前不是所有地方都适合立即“大力推进”城镇化的，具体存在三类情况：

第一是现在特别适合城镇化的地方，比如目前的环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区等城市群，城市功能已经相对完善，大城市“挤出”效应明显并有产业支持。这些地方不但适合城镇化，而且进程还应加快；第二是现在适合开始准备做城镇化的地方。如长江中下游武汉至南京的城市群，中部郑州城市群，西部的西安城市群，西南的成渝城市群等，这些城市群发展潜力大，产业定位比较清晰，人口辐射能力很强；第三是现在还不太适合做城镇化的地方。如西部、东北、中部有些中心城市都还没建设好，产业定位不清晰，简单地去做城镇化，就会出现无中心城市支撑的城镇化问题。

所以说，现在政府称“新型城镇化”是中国未来经济发展的支撑点和发展动力，我认为这种看法过于简单。城镇化一定要尊重客观规律，不能一刀切。中国所有省份都有一、两个中心城市，先需要把中心城市这个“点”做好，在夯实主要城市的基础上，才有条件再来做好一个“面”，去推进周边县城、乡镇的产业布局。

现在的房地产商比以前更理性了。有品牌的开发商一定是能看到一个城市的未来，才会有所行动。随着他们的成熟，非理性拿地、非市场化行为都会减少。现在政府违约的可能性也越来越大，开发商承担风险的意愿在降低。不排除有些开发商还会盲目进入中国的城镇化建设，但六成以上的地产开发商都会理性地判断市场和城镇化。

2. 纽约时报中文网：中央一直在强调“人的城镇化”，但在此前提下，地方政府似乎仍热衷新城/新区建设。那么中央的“新型城镇化”愿景在广泛的地方房地产建设意愿影响下，是否面临失控或“变味”的风险？如何避免？

汪涛：证据不足

所谓“人的城镇化”，实际是说已经有很大一批人离开了农村、离土离乡，去了别的城市从事非农业活动，但是却未能真正融入城镇。他们不是城市户口，这意味着他们不能跟城里人享受同等的公共服务和社会保障，比如孩子的教育、看病，比如养老、失业保险等社会福利都是不一样的。要使他们真正融入到城市就需要把公共服务和社会保障做到位。这是需要钱的。

地方政府既要有财源，又要有动力，要主动地把这些人留下来，而目前地方政府既没有财源，也没有这个积极性去做。如果人的城镇化没有财政税收体制、土地制度、社会保障制度、户籍制度的改革来配套的话，那就很容易在建设过程中流于形式。地方政府会认为，加速城镇化进程比较便捷的方式是扩大城市的承载量，把城市的地盘扩大，从卖地中获得财源和动力，来支付周围人口进城的开销。

不过，也不能从地方的造城计划就判断已经“失控”了。因为计划是虚虚实实的，如果真是大张旗鼓地在搞建设，那我们最近几月也不会担心经济是否在下滑、是不是要“保增长”了；如果确实新城已经都开工的话，那对钢筋、水泥的需求也早就起来了。

各地方需要拿出各种规划，才能拉钱、拉项目、拉政策。不能看他们的计划来判断新城建设过剩，但是的确有这样的风险。风险在于可能信贷把握不严，把控不住的话将引起房地长市场趋热，现在加快建设，后来供给过多后将出现泡沫的破灭。地方政府存在造城偏好。但从全国范围来看，还是得看信贷政策、土地政策、房地产政策。

张宏：顶层设计

这一现象的主要原因，是地方政府有城市发展的需求。地方政府官员过去确实在城市形象、基础设施投资上有比较积极的计划。投资计划实施的主要过程中，土地财政扮演非常重要的角色。这样城市发展、地产市场的关联性比较强。但是，任何一项投资需要良好的绩效做回收。目前来讲，超前的投资导致收益偏热，一段时间内将体现为地方债务危机的循环。如果用市场经济的办法来解决这个问题，在一个阶段里，房地产可以是先导行业，发挥启动作用；而未来更多的是产业支撑和配套政策跟进。目前这些工作都是不足的，造成新城过剩、空城频现。而解决此问题的关键不在于地方政府或房地产企业，核心更在于政策的顶层设计。

目前政策大方向的选择没有问题。眼下只是阶段性的地产旺盛，以及地方政府的发展思路和需求落地形成了脱节。脱节的核心是人口没有落地、就业没有落地——而就业的前提是产业，这也就是说，产业没有落地。

问题的症结是清楚的，需要两个方面的举措。首先，从地产行业的角度来观察的话，第一是政策对行业的定位，要鼓励民间投资。过去对这个行业的需求与供应，采取“双压”的思路；而未来一个阶段内，政府需要针对房地产资产价格泡沫的问题压制下需求，但是也要鼓励行业去良性发展，引导、促进行业发展的方向。第二是投融资体系建立。既然在城镇化高速发展阶段，而地产在投融资领域仍处于非常滞后的阶段，仍以银行为主体，直接融资和多元化融资是政府所倡导的，但是几年进展还是不尽如意的。政策的回归有可能促进房地产行业的精准定位。

鲍筱斌：产业支撑

如果地方政府想跟以前一样，靠卖地、造城来推动城镇化建设，这种想法也过于简单。经济发展到现阶段，如果还在简单地强调造城，而对产业没有充分的理解、将产业做起来，那是不会成功的。目前地方债务很高，从农民手里获取土地的成本也在加大，政府融资渠道也发生变化，投入的基础设施费用较以前要提高很多，这些成本都需要相应的产业支持。若没有产业在城市里落地、生根，粗放地去招商、牺牲环境资源来换取经济效应，这样的城镇化是相当地危险、不可持续的。

房地产毕竟是为人提供居住、生活、商业环境和文化办公环境的，不是城镇化的核心。有机的城镇化是人的城镇化，是环境、产业、社会的全面城镇化。因此，城市的土地及房地产也需要相应地达到一种综合平衡。中国除了一线城市和少数二线城市，绝大多数的二、三线城市的土地供应和房地产本身都是供大于求的。在一线城市，城市的“挤出”效应会把城市里的人口和产业疏导到新城新区里，对城市的健康发展有好处，房地产的纵深空间大，土地供应、人的分流、产业布局也更加均衡、生态也更加友好，基础设施提高后交通布局也更便捷了。这是朝着健康的轨道发展，对投资商、对政府、对银行、对消费者都是有利的；而如果二线城市不能达到均衡发展，土地供应量很大，大家建设很盲目，那必然就导致空城、鬼城，浪费社会资源和环境资源。

3. 纽约时报中文网：当下“农村集体用地流转”、“宅基地制度改革”等话题不断升温。土地流转制度的改革试点，在未来几年内有无可能对中国房地产市场的土地供给状况、乃至房产价格形成实质的影响？

张宏：三个重点

金融体制改革和土地制度改革会对房地产行业本身产生重大影响。其中土地制度改革从现阶段来讲，进程比较快，一些地方试点政策比较积极。未来体现在几方面：

第一是住宅领域，小产权房的开放问题需要解决。根据政府研究部门披露的数据，小产权房的总量也很大，与商品房的比重达到一比三的结构。目前商品住宅供应不足，而小产权房的支付能力匹配问题，不规范的小产权操作应该以更严厉的手段来抑制，解决存量的同时也要保持政府和法律的严肃性；

第二是地方政府的土地指标问题，未来是体现在合理定位、而不是政府性的资源稀缺。消除促使价格、供给、寻租等不良因素；

第三是棚户区改造，包括区域融合之后的城市形态，经济融合后的房地产市场都需要思考，未来导致房地产市场的目标市场和目标产品出现改变。

中国经济中速调整期经济增长还没有找到实质的支撑，而我认为，土地改革和城镇化的内需启动和释放出的政策、制度红利，将使中国经济在很长一段阶段会有相应的支撑。相比而言，房产税是后调节的制度，制度本身是优良的，但从定位角度看，是个慢调节，对房价调控影响微乎其微。

汪涛：现实阻力

如果集体建设用地可以直接入市，或者宅基地可以直接流转，那这对土地价格会有负面的影响。土地供给增多，土地价格会降下来。这对地方政府的财政收入和房地产市场都有一定程度的冲击。这些政策的实施面临各方面阻力，并且政府也担心，政策会对经济带来负面影响。

第一会影响土地价格，土地会降价；第二是影响政府的财源，地方政府靠卖地赚钱，如果农民可以自己卖地，那地方政府这些钱就赚不到了。这个改革的阻力是相当大。最后出来的方案应该是渐进性的，就像房产税一样，因此效果也是慢慢才会有的。

鲍筱斌：多方开源

好的城镇化，土地供应量会有序扩大，房地产商提供的产品质和量都会有提高。目前，全国除了一线城市和个别二线城市土地供应比较紧张外，绝大多数二线以下城市的土地还有很大的空间。而二、三线城市内部也有很大的土地空间，比如旧城改造、旧厂房改造、旧办公室改造等，产生的土地供应空间还是很大的。城市要提高土地供应，必须要深挖潜力，调整用地分配方式，提高土地资源的利用效率，这点广东的“三旧”改造（“三旧”分别指旧城镇、旧厂房、旧村居。2009年，广东省与国土资源部合作，成为全国率先试点这一旧城改造方法的省份，并出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，将“三旧”改造在全省铺开——编注）有借鉴意义。

土地流转制度一旦实施，会改变土地供应方式，对房地长市场将带来很大的影响。农村集体土地流转是好事，但也是件相当复杂的事，前些年的“土地增减挂钩”（指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块，和拟用于城镇建设的地块，等面积组成“建新拆旧”项目区，通过建新拆旧和整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现增加耕地有效面积，同时集约利用建设用地的目标，但在实际操作中发生过超标征地和强拆侵权等问题——编注）就出了不少问题，必须总结经验，完善政策与法规，有节奏地推进。

中国的土地制度非常特殊。你看日本的土地很紧张，但日本用于建设用地的国土面积比例中国大得多。中国拿出来做建设用地的面积大部分用于了工业、城市服务设施建设、政府用地等，真正用于的住宅建设的土地面积占比在30%左右，而国际平均比例超过50%。所以，如能在土地配置中加大住宅用地供应，对房地产市场的健康发展是会有积极影响的。

如果政府真正在土地供应来源、方式上下功夫，也在土地政策、控制规划的方式上下功夫，实际上可以将房地产市场调控成供需基本平衡的状态。如果土地供应有实质性的变化，土地供给增加，土地的价格会下降，对房地产市场的稳定会有积极的效果。